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曾光:論公共衛生和疾控系統改革

 曾光 華西全球衛生與健康 昨天


前言

       6月15-16日在國務院發展研究中心(國務院直屬單位)召開了中國醫改十年研討會,該中心黨組書記、副主任,國家衛健委李斌副主任,中國工程院副院長王辰院士,世界衛生組織、世界銀行駐華代表,參與中國醫改設計論證的美國哈佛大學高級研究學者,中國醫改智庫的十幾位主要專家出席了會議。正值國家衛健委、國務院發展研究中心、中國工程院、哈佛大學分別獨立對中國醫改10年作出評價的關鍵時刻,我是應邀出席的唯一一位中國公共衛生專家,在會上作了10分鐘發言,產生了轟動性效果,受到贊譽。發言稿已遞交國務院發展研究中心領導,李斌副主任、王辰副院長和衛健委多位領導,以及其他與會者。衷心感謝疾控系統多位基層主任、很多CFETP畢業學員為我撰稿提供了寶貴的信息!希望大家統一認識,補充修正,使其完善。共同捍衛我們自己的公共衛生事業。


中國疾控中心研究員 北京市人民政府參事

曾光

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在今天中國醫改的大潮中,公共衛生改革也隨之進入了實質性階段。中央尚未出臺公共衛生改革的指導性文件,遼寧、山西兩省先行作出了改革疾控系統的大動作,一石激起了千層浪。近年來,面對“健康中國2030”的宏偉目標,應該是公共衛生和疾控系統大發展的良機,中國疾控人甩開膀子大干的時候,但是卻因為長期積累的各種問題,以及受近期因政策性原因導致收入進一步下降的影響,疾控系統人心浮動、人才加速外流。近三年來,僅國家疾控中心流失的中青年骨干計有百人之多,有些地方疾控機構人才流失可能更嚴重。大家都關心中國公共衛生向何處去。疾控系統內各界人士普遍盼望通過改革度過難關,但又對被改革成什么樣缺乏信心。可喜的是,業內有很多有識之士在認真思考,在相互切磋,有很多真知灼見值得參考。幾天來,我有幸在全國各地弟子們的幫助下,通過網絡、郵箱、電話、面談等方式,聽到了同行們的呼聲和建設性意見,發聲者有為事業奉獻一生的老疾控、老專家,也不乏血氣方剛的青年學者,更積極的是基層CDC的現任領導們。因此增強了我今天發言的底氣。

 

一、不要忘記歷史的教訓

同行們的擔心是有歷史淵源的。建國以來,我國人民的健康水平有了飛速發展,我國疾控體系(防疫站)做出了重大貢獻。但是,近幾十年來,中國公共衛生一直被改來改去,效果并不好。舉例如下。

1、上世紀八十年代初期,中國公共衛生的“公”字受到市場經濟的嚴重沖擊,由于政府投入不足,衛生防疫系統不再享受國家財政的全額撥款,不得不把主要精力轉向集體甚至個人創收,普遍情況是業務活動靠良心、講奉獻,操作中盡量少花錢、創收則多多益善,集體和個人才能多收入。實質上那是將公有制的衛生防疫站改成“半公有、半集體”單位,抽掉了公共衛生的靈魂。同時,大量非專業人員擠進公共衛生隊伍。上述混亂局面一直持續了20余年,直到2003年非典爆發才突然夢醒,但至今負面影響猶存。

2、上世紀九十年代,好端端的衛生防疫系統被一分為二,分出了衛生監督系統。本來對公共衛生問題的調查和處理為一家單位,卻變成了兩家的任務。國家花錢、增加編制養活兩家機構,工作效率卻較過去低下。

3、上世紀八十年代以來,安監部門對勞動衛生的管理權限加強,衛生部門的權限縮小,各省各行其是,直至2019年再回歸衛生部門。如此改來改去,嚴重影響了勞動衛生和職業病防控系統的發展。

4、近期國家取消了幾乎所有疾控機構收費自留技術服務項目,雖然有利于還原公共衛生的本色,本來是好事。但是不該忽略了因此較大幅度降低疾控系統及人員原本就偏低的收入。而沒有保證財政合理的補償,使公共衛生人在家庭和社會都失去了尊嚴,隊伍安能穩定?

以上四個例子,一方面反映了過去某些改革決策者缺乏對公共衛生的起碼認識,決策隨意。另一方面,反映了疾控系統多次被輕易改革的原因,也在于本系統缺乏對公共衛生理論的系統研究,盡管在各專業領域都有優秀的專家,但沒有人能畫出一條不可逾越的公共衛生紅線,并被社會認可。我們的專家幾乎每次都被排除在決策層外,甚至已經習慣了被邊沿化。類此現象在今后的公共衛生改革中,絕不要重演。


二、公共衛生的基本概念

1、公共衛生”:公共衛生是以保障和促進公眾健康為宗旨的公共事業。通過國家和社會共同努力,預防和控制疾病與傷殘,改善與健康相關的自然和社會環境,提供預防保健與必要的醫療服務,培養公眾健康素養,創建人人享有健康的社會。


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2、公共衛生的特點:“公有”、“公益”、“公平”、“公開”和“公信”的特點,以上“五公”構成了不可突破的公共衛生紅線。

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3、“零級預防”:通過制定、實施科學的公共衛生政策和立法,限制健康危險因素賴以產生、發展的自然和社會因素,從而預防控制不良后果的發生。實施零級預防是政府的責任。

4、“轉化公共衛生”:即將流行病學調查和疾病監測中揭示的問題,形成公共衛生對策措施建議,應該是公共衛生機構的主要產出。

3、“零級預防”:通過制定、實施科學的公共衛生政策和立法,限制健康危險因素賴以產生、發展的自然和社會因素,從而預防控制不良后果的發生。實施零級預防是政府的責任。

4、“轉化公共衛生”:即將流行病學調查和疾病監測中揭示的問題,形成公共衛生對策措施建議,應該是公共衛生機構的主要產出。

3、“零級預防”:通過制定、實施科學的公共衛生政策和立法,限制健康危險因素賴以產生、發展的自然和社會因素,從而預防控制不良后果的發生。實施零級預防是政府的責任。

4、“轉化公共衛生”:即將流行病學調查和疾病監測中揭示的問題,形成公共衛生對策措施建議,應該是公共衛生機構的主要產出。

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三、疾控系統要改革什么?

1、改革各界人士不了解公共衛生和疾控系統現狀的弊端。

長期以來,公共衛生的宣傳并不成功,甚至公共衛生院校教授的是預防醫學,而不是公共衛生。在改革中往往把公共衛生改革與醫改混為一談。因此,政府部門、輿論界、臨床醫生和普通百姓不了解公共衛生就不足為怪了,這是過去改革失敗的根源,必須列為改革的第一條。

2、改革與新時代衛生與健康工作方針不適應的衛生行政職能定位。

2016年全國衛生與健康大會確立的新時代衛生與健康工作方針,明確“把健康融入所有政策”,國家撤衛生計生委(衛生部),成立衛生健康委員會。衛生健康委的職能應在衛生部職能基礎上,核心工作應將原衛生部對醫療、疾控的管理轉化為推動、指導、評估各相關部門踐行“把健康融入所有政策”“預防為主”,以健康為中心,爭取政策保障疾控體系健康發展。

3、改革疾控系統職責不明的狀態。

明確疾控系統為公益一類的職責定位,國家提供足夠的經費保障,保證五級疾控系統的獨立性和完整性,提高公共衛生人員的待遇,督促地方政府落實中央編辦、財政部、國家衛生計生委于2014年就以中央編辦發〔2014〕2號文印發了《疾病預防控制中心機構編制標準指導意見》,以及2015年原國家衛生計生委又以衛疾控發〔2015〕88號文,印發了《疾病預防控制中心崗位設置管理指導意見》,并根據“健康中國2030”的戰略目標,分解任務,疾控系統應該更好地融入基本公共衛生服務實施和評估中,打開天花板,根據任務定責定編。

4、改革不符合現代發展的公共衛生機構構成、職能定位。

與時俱進,調整公共衛生機構。進一步強化國家疾控中心的疾病控制、衛生應急等與“健康中國2030規劃綱要”相適應的職能,強化開展技術應用、公共衛生理論研究和政策研發能力,強化教育培訓指導能力建設。要名副其實成為疾控系統的國家隊,關注國家和國際的公共衛生大局,為國家提供戰略發展建議。要切實關心基層疾控中心的困難和需求,在公共衛生和疾控系統的改革中起到牽頭作用,而不應該過分強調基礎研究和實驗室技術工作,更不應該以拼影響因子作為主要政績。隨著社會的發展,可以因地制宜,將交通發達的地(市)、縣(區)兩級的微生物和理化檢測實驗室檢合并到地市級,以提高人員的檢測水平和設備的使用效率,同時加強縣(區)疾控中心的現場流行病學、公共衛生監測、計劃免疫、慢性病管理、培養公民健康素養的工作。

5、改革醫療系統不重視公共衛生的現狀。

醫療系統本身是公共衛生的重要組成部分,承擔有公共衛生職能。但醫療系統的公共衛生職能與疾控系統的職能定位是相互不可替代的。現實是醫療機構普遍不重視履行公共衛生職能,在醫改中應更好地體現公共衛生的觀念,落實預防為主的對策和措施,提高衛生經費的使用效率。專業的疾控機構要指導醫院做好傳染病報告、食品安全監測,協助醫院管控醫院感染和制止抗生素濫用。

6、改革與實踐脫節的公共衛生教育。

將實質上的預防醫學教育改革為公共衛生教育,培養公共衛生護士,建立公共衛生醫師和公共衛生護士團隊工作的新體制。加強以現場流行病學、衛生檢驗為核心的在職教育培訓。培養一支可以走出國門的公共衛生精銳隊伍。

7、改革公共衛生專家隊伍疲弱的局面。

加強專家隊伍建設,鼓勵專家對公共衛生問題發聲,提高公共衛生對民眾的公信力。同時,學習國外先進的公共衛生理念,使專業機構和專家委員會對技術標準有職、有權、有責。改掉技術細節需要行政審批的繁瑣程序。按國際先進水平擴大計劃免疫。

8、改革公共衛生體系職稱晉升標準。

崇尚調查問題、解決問題的實際能力,鼓勵公共衛生對策研究,獎勵在應對重大公共衛生事件中作出突出成績集體和個人。

 

四、幾點建議

1、公共衛生改革與的醫改關系:公共衛生與醫學是兩個相互獨立的概念。公共衛生改革涉及更多的政府部門和社會群體。雖然醫改中離不開公共衛生,公共衛生改革中也少不了醫學,但兩者改革的主要內容大相徑庭。公共衛生改革不可能被醫改覆蓋,宜單獨策劃。避免醫改中公共衛生被邊緣化的現狀。

2、醫改和公共衛生改革的專家庫都少不得醫學和公共衛生專家:我們樂見很多社會學專家對醫改感興趣,不惜鼎力參與,例如不少名牌綜合大學設立了醫改專業。我們欽佩他們的學識,感謝他們的貢獻,但必須將醫學和公共衛生專家同時作為核心智囊成員才合理,因為我們是事業的主人公,最熟悉專業,最了解情況,最接地氣。

3、過程正確的必要性:論證要充分,每項改革方案都要有利弊分析以及應對策略,多聽取基層同志的意見,特別是反對的意見,改革內容要先公示,謀定而后動。

4、設立事后評估機制,可否建立決策者終生負責制?多年后可對有功決策者頒獎。

5、評價公共衛生改革的效果

近期效果:看關系是否理順;疾控系統是否凝集了士氣。

長期效果:看民眾健康是否受益,事業是否持續發展。

 

2019615日,于國務院發展研究中心)


曾光

中國疾病預防控制中心流行病學首席專家

  博士生導師,WHO傳染病監測和應急反應科學委員會委員,中國現場流行病學培訓項目執行主任,國務院特殊津貼獲得者。1970年畢業于河北醫學院,1983年協和醫科大學流行病學專業研究生畢業,1985-1986年美國CDC訪問學者。擅長現場流行病學和公共衛生對策研究,長期工作在疾病控制和應急反應的學術前沿,處理解決國內重大、復雜的公共衛生事件,關鍵時刻多次向國家提出重要公共衛生對策建議。2003年曾任首都非典防治指揮部顧問,發揮了突出的作用。2001年創建了《中國現場流行病學培訓項目》,為國家培養了有實戰經驗的高級流行病學人才。現兼任北京市政府參事,國家突發公共衛生事件專家組成員,衛生部艾滋病專家咨詢委員會委員,國家人口計生委生殖道感染干預工程首席科學家,中國疾病預防控制中心流行病首席科學家,2008北京奧運會公共衛生顧問等職。


注:本文已獲曾光老師授權發表。



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